¿Asilo o refugio?

Por Mg. Pedro José Basbús. Magistrado, docente de la Ucse, cátedra de Derecho Internacional Público.

El ex presidente boliviano Evo Morales llegó a la Argentina en avión tras su estancia en México, posterior a su derrocamiento y se le concedió asilo político, mientras espera obtener el estatus de refugiado que solicitó y el gobierno está tramitando.

En sus primeras palabras agradeció a las autoridades del país por su apoyo y solidaridad, lo que también hizo extensivo a las autoridades mejicanas.

Esta realidad que afronta la República Argentina y que obligó al Palacio San Martín a conceder la calidad de asilado político (mientras el expresidente tramita su pedido para ampararse en el estatuto del Refugiado) con la condición de que este último no exteriorice opiniones políticas, obliga a realizar ciertas reflexiones a los fines de comprender, de una mejor manera, las diferencias que podrían existir entre las figuras que enuncia el título de este artículo.

De acuerdo con la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (en adelante la Convención), refugiado es toda persona que por temor fundado de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él.

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La Convención fue adoptada en Ginebra, Suiza, el 28 de julio de 1951 por la Conferencia de Plenipotenciarios sobre el Estatuto de los Refugiados y de los Apátridas (Naciones Unidas), convocada por la Asamblea General de la ONU en su resolución 429 (V), del 14 de diciembre de 1950. Entró en vigencia el 22 de abril de 1954, de conformidad con el artículo 43 Serie Tratados de Naciones Unidas, N° 2545, Vol. 189, p. 137.

De acuerdo con dicha Convención todo Estado contratante (se entiende a aquel Estado que ha suscrito y ratificado la Convención) debe otorgar a los refugiados el mismo estatus que a los extranjeros en general. Asimismo todo refugiado tiene, respecto del Estado receptor la obligación de acatar sus leyes y reglamentos y, en especial, aquellas que conciernen al mantenimiento del orden público.

El mayor logro de la Convención es aquella garantía denominada de “no devolución en fronteras”, por la cual ningún estado contratante puede, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de los territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, o de sus opiniones políticas, con la excepción de aquel refugiado que sea considerado, por razones fundadas, un peligro para la seguridad o comunidad del país.

Forzoso es decir que el estatuto personal de cada refugiado se rige por la ley del país de su domicilio y a falta de éste, por la ley del país de su residencia. Asimismo, todo refugiado tiene el derecho a no ser discriminado por su condición de tal, raza o religión y a practicar, con libertad, su religión (en un pie de igualdad con los nacionales) y la educación religiosa de sus hijos. Gozan asimismo del mismo trato respecto de los extranjeros, para la adquisición o arriendo de bienes muebles e inmuebles, el mismo trato que el estado dispensa a los nacionales para la protección de derechos industriales e intelectuales, el mismo acceso a los tribunales de justicia, el mismo trato que a los nacionales de países extranjeros en el empleo remunerado y profesiones liberales y acceso a vivienda. Igual consideración que a sus nacionales en la educación elemental y en igualdad que a los nacionales de otros países respecto de la educación no elemental.

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A la luz de la evolución del concepto y de las distintas problemáticas que tuvieron lugar en distintas partes del mundo, a los conceptos clásicos de refugiados políticos y económicos, se añade desde hace algún tiempo, el nuevo concepto de refugiado ambiental, entendiéndose por tal a aquel o a aquellos que debido a las crisis del ambiente y por la omisión de sus estados de contribuir a evitar el cambio climático, se han visto en la obligación de salir -por no decir fueron expulsados-, de su país, en búsqueda de nuevas fronteras en donde poder desarrollar su vida y la de su familia.

Finalmente, las disposiciones de la Convención (y su Protocolo Adicional de 1957) no deben ser interpretadas en menoscabo de otros derechos y beneficios que, de manera independiente, los estados otorguen a los refugiados.

El derecho latinoamericano ha colaborado con la Convención de Ginebra del año 1951 en la denominada Declaración de Cartagena sobre los Refugiados (Cartagena de Indias, Colombia 1984) al ampliar el concepto y considerar también como refugiado a aquellas personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público.

En nuestro país, todos los aspectos vinculados a la protección, asistencia y búsqueda de soluciones para los refugiados, son tratados por la Conare (Comisión Nacional para Refugiados) creada por la Ley N° 26.165.

Este organismo está integrado por funcionarios del Ministerio de relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, del Ministerio de Desarrollo Social, del homónimo de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, del Inadi, del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) y de una ONG sin fines de lucro.

La Conare tiene la misión no sólo de decidir la concesión del estatuto de refugiado a una persona (lo que ha iniciado el expresidente de Bolivia) sino tiene también la responsabilidad de proteger los derechos de los refugiados y contribuir en la búsqueda de opciones para su integración local y asistencia.

Interpuesto el trámite, la Conare debe decidir la concesión o el rechazo de la condición de refugiado en un plazo razonable, pudiendo el interesado recurrir la resolución denegatoria y residir en el país mientras dure el procedimiento con un certificado que acredita el trámite. Si la decisión negativa es final, corresponde a las autoridades migratorias decidir su regularización y permanencia en el país.

Finalmente, el estado de refugiado es temporal y se mantiene mientras duren las condiciones que llevaron a aquél a huir de su país. Si dichas condiciones han cesado, puede el refugiado regresar a su país (decisión no obligatoria). En este caso, verificado que la vida y seguridad del interesado no corre riesgo, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados podría facilitar el retorno anhelado.

El asilo, por su parte, es el derecho que tiene una persona a no ser extraditado de un país a otro que lo requiere para juzgarle por delitos políticos.

Cuando el asilo político se concede a personas que se encuentran en lugares que por las convenciones diplomáticas se consideran una extensión del territorio nacional, tales como la sede de embajadas o consulados, la residencia del embajador o los buques de guerra anclados en puertos extranjeros, se lo denomina asilo diplomático.

La institución del asilo tiene una larga trayectoria histórica. Surgió como un asilo de carácter religioso, que amparaba a los delincuentes. Al principio estaba destinado a favorecer a los delincuentes comunes y no a los políticos, puesto que se consideraban los más graves, ante los cuales no reconocía obstáculo la ira del gobernante.

En cambio, con la Reforma se produjo una inversión: desapareciendo el asilo para los delincuentes comunes y en su lugar, subsistió el asilo para los políticos que son perseguidos por sus ideas. En la antigüedad, la Edad Media y más adelante, los templos eran los lugares de asilo, pero en la época moderna, solamente se considera como asilo el territorio del Estado extranjero.

Con la tesis de extraterritorialidad de las Embajadas y Legaciones (ya superada en la actualidad), se consideraba que el asilo diplomático era un corolario del asilo brindado por el territorio extranjero por lo que el perseguido quedaba asilado, no sólo si lograba escapar a territorio extranjero, sino también si obtenía asilo en la Legación o Embajada de un país extranjero.

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Se debe distinguir, en cuanto a la extensión del derecho de asilo, cuatro posibilidades: el derecho a asilar, el ejercicio activo del asilo, la tolerancia de su ejercicio y la aceptación pasiva de que en el territorio de un Estado se preste asilo a los delincuentes políticos. Son 20 los países latinoamericanos que están ligados por convenciones que reglamentan el ejercicio del derecho de asilo, sumándose España y Portugal.

Deben señalarse, vgr. el Tratado de Montevideo (1899) la Convención de La Habana (1923) la Convención sobre Asilo Político de Montevideo en 1933, el Tratado sobre Asilo y Refugio Político en Montevideo de 1939, el Tratado de Derecho Penal Internacional en Montevideo de 1940, la Convención sobre Asilo Territorial en Caracas de 1954 y en la Convención sobre Asilo Diplomático en Caracas de 1954 como la legislación aplicable en la materia.

Corresponde al Estado receptor la facultad de entender como de entidad política a los delitos que se le imputan al asilado. Finalmente, numerosos expresidentes han hecho uso de este derecho (vgr. Héctor José Cámpora, expresidente de Argentina, recibió asilo en Méjico en 1976; Alfredo Stroessner, expresidente de Paraguay en Brasil 1989; Abdalá Bucaram, expresidente de Ecuador, recibió asilo en Panamá 1977; Manuel Zelaya, expresidente de Honduras, fue recibido como “Huésped Ilustre” en Méjico y no como asilado político, entre otros).

Luego de esta síntesis, la Conare debe decidir si otorga o deniega la calidad de refugiado al expresidente Morales. Mientras ello ocurre, ejerciendo facultades propias de su soberanía, el Estado argentino concedió asilo político a aquel, entendiendo que su derrocamiento se debió a un golpe de estado cívico militar y que resulta necesario proteger su integridad física (como al resto de la delegación que ingresara al país junto a él) con la condición de no hacer declaraciones de tinte político (algo que ya ha sido violentado a través de la cuenta de twitter de aquel).

Considero que razones inherentes a la integridad personal del ex presidente inclinaron la decisión del Estado argentino para otorgar el asilo solicitado, sin perjuicio de que las autoridades del país consideren como políticas a las razones de las acusaciones que se vierten en contra de Morales en Bolivia.

Es indudable que la condición de refugiado otorga mayores beneficios que al asilado, pues una vez otorgado el estado de tal se les confiere la residencia temporaria y podrían tramitar un DNI argentino.

Evidentemente el Estado nacional tiene en su mano un caso complicado. Es imposible soslayar que la decisión que se tome impactará en las relaciones exteriores con el Brasil y los EE.UU., lo que indica que es necesario analizar y evaluar la condición de los solicitantes.

Una vez más los derechos humanos y las urgencias económicas podrían entrar en conflicto. La prudencia y una visión integral que respete a los derechos humanos exigen una solución armónica. l