El riesgo de la Ley Bases: claves para pensar las reformas estructurales

El gobierno actual ha mostrado una vocación reformista. En el primer mes de mandato, emitió un decreto de necesidad y urgencia y envió una ley ómnibus al Congreso con el fin de modificar o eliminar más de 300 leyes y regulaciones. Este tipo de iniciativas que buscan reformar el mercado laboral, privatizar empresas públicas y desregular mercados no son algo nuevo.

Se denominan "reformas estructurales" y, en su acepción más común, refieren a una serie de medidas que tienen como objetivo impulsar la economía mediante políticas de desregulación y liberalización de los mercados y el achicamiento del aparato estatal, reduciendo las fricciones y las rigideces que limitan el libre funcionamiento de los mercados.

En los años 80s y 90s, las denominadas "reformas estructurales" jugaron un papel central en las recomendaciones y los programas de organismos internacionales (particularmente el FMI y el Banco Mundial) con países altamente endeudados y economías del ex bloque comunista que enfrentaban dificultades a la hora de sostener el crecimiento.

Los resultados de los países que adoptaron estas reformas fueron diversos. En algunos casos, el desempeño económico fue satisfactorio, restableciendo el crecimiento sin empeorar —o incluso mejorando— los indicadores sociales. En otros, se logró acelerar el crecimiento con efectos muy negativos sobre el empleo, la pobreza y la distribución del ingreso. Y en tercer lugar —dentro de los cuales se encuentran Argentina y América Latina— están aquellos donde ni siquiera mejoró sustancialmente el desempeño económico a largo plazo.

Por esta razón, es un error atribuirle a las reformas estructurales efectos macroeconómicos positivos o negativos per se. Para entender qué efecto pueden tener este tipo de reformas en la Argentina actual es clave volver sobre los casos en los que se llevaron a cabo, teniendo en cuenta cuáles fueron los contextos y puntos de partida así como los efectos de su implementación

La experiencia en América Latina

A finales de la década de 1980 y principios de los 90s, un gran número de países de ingresos medios y bajos emprendieron reformas estructurales, esforzándose por reducir la intervención estatal y aprovechar las oportunidades que brindaban los mercados internacionales.

En casi todos los países, las reformas fueron eficaces en dinamizar las exportaciones, atraer inversión extranjera y aumentar la productividad en sectores "de punta". Pero, en el caso de América Latina, el crecimiento económico siguió siendo bajo y volátil, en tanto que el ahorro y la inversión domésticos permanecieron en niveles deprimidos. Mientras que algunos sectores altamente integrados a la economía mundial se expandieron, los beneficios no siempre se extendieron al resto de la economía. Este dualismo generó efectos adversos en la distribución del ingreso, debilitando el impacto del crecimiento en la reducción de la pobreza.

A pesar de sus esfuerzos reformistas, los países de América Latina —con algunas excepciones como Chile— no lograron acelerar su crecimiento económico en un nivel suficiente para acercarse a los países desarrollados, siquiera para evitar que la brecha se siga ampliando.

El milagro del Sudeste Asiático

Los países del Sudeste Asiático no sólo adoptaron las reformas estructurales de forma más prudente y gradual, sino que también se apoyaron en un conjunto más amplio de herramientas, incluida la política industrial, con resultados mucho mejores. Con la excepción de casos puntuales como el de Filipinas, en el Sudeste de Asia, las reformas se adoptaron de forma más cauta y sin quebrar el esquema de desarrollo productivo, lo que permitió mantener un proceso de convergencia ininterrumpido.

Mientras que en América Latina las reformas estructurales se adoptaron en un intento desesperado por hacer frente a las repercusiones negativas de la crisis de la deuda de los 80s, en el contexto de una macroeconomía muy frágil, las reformas estructurales en Asia tendieron a reforzar la estrategia de desarrollo vigente durante la segunda parte del siglo XX.

El caso argentino (reformas 1.0)

Si miramos los países que más reformas y contrarreformas implementaron desde 1973, Argentina tiene un lugar destacado. En el país, el concepto de reformas estructurales irrumpió en la discusión en un contexto de hiperinflación y sobreendeudamiento. Durante finales del gobierno de Alfonsín (1983-1989) e inicios del de Menem (1989-1999), el país encaró uno de los más ambiciosos programas de reformas, incluyendo una significativa apertura comercial y financiera, y la privatización de empresas públicas y del sistema previsional.

Como vimos en el análisis regional, las reformas estructurales adoptadas durante los años 90s (las "reformas 1.0") tuvieron cierto éxito al ayudar a los sectores dinámicos y a cierto tipo de empresas a acceder a insumos de capital mejores y más baratos y a tecnologías más nuevas, así como a diversificarse y expandirse internacionalmente. Sin embargo, al obstaculizar el desarrollo de sectores intensivos en mano de obra, estos procesos se caracterizaron por caídas del empleo y empeoramiento de la distribución del ingreso.

¿Qué nos dicen estos casos?

La experiencia ilustra un punto importante a la hora de evaluar los resultados de las reformas estructurales. Los efectos de las reformas estructurales no deben confundirse con los de las políticas de estabilización macroeconómica. En una primera impresión, los programas de estabilización y la adopción de reformas parecen ir de la mano. Pero, como estas experiencias evidencian, adoptar reformas estructurales no garantiza un desempeño económico satisfactorio.

Las reformas estructurales no necesariamente mejoran el desempeño macroeconómico de un país. No obstante, la falta de reformas tampoco debe tener incondicionalmente una valoración positiva. Como vimos en el análisis comparativo, la agenda de reformas es un accesorio que puede, en el mejor de los casos, asistir al país en la consecución de sus objetivos.

El desarrollo económico depende de características estructurales que incluyen cuestiones como la acumulación de capital, una mejor calidad de la infraestructura, un sistema nacional de innovación pujante y una población sana y bien educada, entre otras. Estabilizar la economía y apuntalar las características estructurales debe ser anterior a cualquier discusión sobre reformas estructurales. Puede lograrse con muy diferentes grados de intervención estatal, sin necesidad de abrazar todas las reformas.

En definitiva, desregular de forma agresiva, como ocurrió en América Latina, no garantiza la adopción de un modelo económico que combine estabilidad macroeconómica con inserción en las cadenas globales de valor que permita mejoras sostenibles en los niveles de vida de las mayorías. Por eso, es primordial que Argentina se enfoque en la estabilización y la identificación de una estrategia de desarrollo antes de reformar.

Claves para una abordar nuevas reformas estructurales

En pos de pensar una agenda de "reformas 2.0" para la Argentina que se nutra de la evidencia internacional y la experiencia de nuestro país, a continuación se lista una serie de dimensiones a tener en cuenta.

Las reformas estructurales pueden complementar, pero nunca sustituir una política macroeconómica bien diseñada. La estabilidad macroeconómica produce efectos mucho más significativos sobre variables como la inflación, el crecimiento, la distribución del ingreso, la pobreza o el empleo.

Las reformas no son un fin en sí mismo, sino un medio para fortalecer las características estructurales de una economía. Son estas las que determinan las posibilidades de crecimiento económico y de mejora de las condiciones de vida. El desarrollo de actividades económicas dinámicas no es un resultado espontáneo de las economías desreguladas y abiertas, y existe el riesgo de que otros sectores económicos importantes se vean gravemente perjudicados. Para que las reformas sean exitosas, deben ser complementadas con políticas macroeconómicas consistentes y políticas sectoriales y de asistencia social.

Es indispensable la cautela a la hora de introducirlas, particularmente cuando se trata de medidas como la liberalización comercial o financiera. En el pasado, su adopción precipitada implicó una excesiva acumulación de endeudamiento externo que derivó en crisis financieras, y en un aumento del desempleo que incrementó la informalidad y la pobreza.

Es deseable que los programas de reformas sean diseñados de forma doméstica y que su formulación sea clara en relación a los aspectos esenciales y secundarios. Un paquete demasiado ambicioso inhibe la búsqueda de consensos sobre las cuestiones fundamentales y genera mayores riesgos de una posterior reversión.